公共部门标杆管理技术初探
研究生活 2007-03-02 00:10 阅读230 评论0 字号： 大大 中中 小小
我国公共部门中的标杆管理技术初探
行政管理06级硕士 周佳 06211000
内容摘要 标杆管理早就成了管理学界耳熟能详的词语，标杆管理技术运用到公共部门中也已经不是什么新鲜事，国外的相关研究也有了近20年的历史，而国内的研究还处在起步阶段。国内理论界对公共部门标杆管理缺乏系统研究，还没有形成较为统一的认识。本文是对公共部门标杆管理理论与实践的一次梳理，简要地陈述公共部门标杆管理的不同观点与发展过程，并归纳我国公共部门标杆管理技术的理论研究与实践上存在的问题，形成一个对公共部门中标杆管理技术的较为系统的认识。
关键词 标杆管理 公共部门 误区
一、标杆管理
标杆管理（benchmarking），又称：“基准比较”、“标杆学习”或“最佳实践标杆比较”，最初由美国施乐公司发明，起源于上个世纪70年代末80年代初美国企业学习日本企业管理的运动中。美国著名学者罗宾斯认为标杆管理是“寻求那些具有杰出绩效的竞争对手或非竞争对手的最佳实践”，“标杆管理的思想是，管理者可以通过复制领先者的方法来改进自身的质量”[1]。帕特里夏.基利则将标杆管理看作是一个“帮助机构发现其他组织更高绩效水平（标杆）的过程，并尽量了解它们是怎样达到那种水准的，以便使产生那种水准的做法和程序得以运用到自己的组织机构中去”。尽管对标杆管理的定义众说纷纭，但是他们普遍认为标杆管理是一种评估、比较与改进工作程序并取得更高绩效的过程。
了解什么是标杆管理必须要明确标杆和最佳实践两个概念。对标杆管理的理解不同于对标杆的理解，标杆是一种业绩标准，这种业绩标准可能是组织为达到某个目标或期望的业绩水准，或出于其他各种各样的原因而订立的，通过外部观察组织也能家里标杆。而标杆管理是一个帮助组织发现并了解其他组织如何达到更高绩效水平的过程，并力图使得其做法能运用于自己的组织机构。标杆给组织提供了精确可靠的比较标准，可以这样说：标杆是标杆管理机构所建立的标准或绩效水准。由于标杆管理是一个寻找和实施最佳实践的过程，这里有必要对何谓“最佳实践”做一个解释。对于最佳实践的标准，帕特里夏·基利在详细调查了众多著名杂志的数百个广为人们接受的最佳实践案例之后提出七个标准来界定最佳实践活动，这七项标准分别是：1、成功的跨越时限。2、可量化的结果。3、革新性。4、被认可为具有积极意义的成果。5、具有可重复性。6、具有局部重要性。7、不要与特定的人口统计方式联系起来。由于许多公共组织没有财力或人力资源去支持大规模的调查，同时政治环境也不能忍受对最佳实践的探寻，及时发现最佳实践，也可能因为组织缺乏准备而不可能引入，因此组织应将寻求的范围限定在找出比较好的做法上，从简化程序开始或与类似的组织作可能的比较开始。毕竟标杆管理的首要目标是为了提高一个机构的绩效，而不是出于研究了去寻找世界的最佳程序。
向卓越者学习并不是什么新的概念，早在古代中国就有“见贤思齐”、“三人行必有我师”的说法。然而为了促成有效的标杆学习，必须重新思考，“以崭新的系统化的分析模型来进行标杆管理”[2]。标杆管理的精髓就在于学习和创新，其核心是通过向最佳实践学习，创造自己的更高绩效。标杆管理不是简单地抄袭其他组织的做法，它是一个甄别最佳实践并对其进行调整实施的做法；标杆管理也不是业绩评估，业绩评估或测定只是标杆管理实践的一个要素或一个步骤；标杆管理不是静止的，绩效改善是一个持续而重复的活动，由于工作的需要绩效标准不是一成不变的，这使任务、目标必须随之调整。
二、公共部门中的标杆管理
在私营部门中大获成功的标杆管理随着管理主义在公共部门中的盛行已经逐渐被各国部门注意，并被尝试着用来改进工作，尤其被广泛用于绩效评估。欧洲就有14个国家尝试应用这一管理技术，建立适用于公共部门标杆比较的“业务卓越模型”。威廉盖伊(William Gay)称标杆管理是“消费者给公共部门的报告”，“推动行业具备高水准的质量和生产管理竞争力的产物。”[3]公共部门对标杆管理的运用不仅可以改变其组织的运行节奏，而且可以促使公共部门及时改进，使它能应对各种根本性的变革，以便继续满足市民的期望，避免福利的损失。对此，费希尔（Fischer,1994,p.s4）提出了公共部门运用标杆的三个理由：（1）确定衡量绩效基础的标准。（2）在各自的服务领域内确定问题所在。（3）通过引进最佳实践改进服务的提供。
在国外一些部门中，标杆管理的成功运用是得到了理论与实践上的支持的。美国俄勒冈州以成功实施了标杆管理的而著称。20世纪80年代由州直接领导的俄勒冈进步委员会（Oregon Progress Board，OPB）正式成立，全面的标杆管理法就由该组织集中推进。该组织认为“标杆管理测评旨在使一个机构、城市或社区的福祉走向特定的境界和理想状态”[4]。在20年的时间里该方法促进了俄勒冈州绩效的明显好转。运用标杆管理改进公共部门绩效在英国、新西兰、美国等西方国家已经较为普遍。
标杆管理是改善组织绩效的一种强有力的方法，它的运用必须适应并有助于实现组织的目标，在开始实施之前组织必须要首先评估它的现状和未来，建立一个框架已确定组织要在哪些方面达到一流水平，因为作为一个机构不可能在每个方面都能做到最好。接着组织必须制定出确定的实施步骤。由于对标杆管理的定义上的差异对标杆管理的实施步骤也有着不同的观点，布鲁德和格雷认为有七个方面需要核实：1、确定哪些是有必要进行标杆管理的职能范围。2、确定几个主要的绩效衡量指标。3、为每项职能指标选择一个一流水平的组织，所谓一流水平是能用最低成本或最高质量或效率行使其职能的。4、对一流组织的绩效状况进行评估。5、对本组织内要实行标杆管理的职能进行评估，并确定其与最佳绩效之间的差距。6、作出弥补差距的具体实施计划，这些必须得到管理当局的支持并有适当的人员参加。7、实施议程并监察结果。卫森丹杰进一步简化了标杆管理得的程序，将其缩减为四个步骤：1、了解并分析自己所在组织的工作程序和在既定领域中的步骤和绩效。2、看看组织内部或外部有谁在这些程序上表现出色。3、通过观察、现场参观和咨询顾问等方式来收集和分享信息。4、分析数据，以观察别人的方法中的哪些部分可以为自己所用。美国公共管理协会列出了标杆管理的十个步：1、确定标杆。2、确定比较对象。3、收集数据。4、确定绩效差距。5、就结果进行沟通。6、确定作出改善的目标。7、制定行动计划。8、实施计划。9、对结果进行监督。10、重新校订标杆。这些指南表明，目前标杆管理的步骤多样，对标杆管理理解得越深入就越不会局限于受某一种权威步骤观点的影响。
综观西方国家在改进绩效上所做的努力，无处不体现着学习与创造。只有谦虚的向最佳实践者学习才能青出于蓝而胜于蓝，而只有勇于开拓创新，才能把别人的优势转化为自己的竞争力。在我国公共部门中推行标杆管理，在公共部门中树立标杆学习的意识，逐步使领导和普通工作人员形成自觉寻找提升工作能力和提高服务水平的标杆，从而改进公共部门工作效率，提高整个公共管理领域的绩效水平，将是一项大胆而有益的工程。
三、国内对公共部门中标杆管理技术的研究
国内理论界对于公共部门中标杆管理技术的关注也有一些，大部分在于引进西方的研究成果，重在研究标杆管理对绩效的作用，概念上没有形成统一的认识。由于对标杆管理的认识存在一些出入，很多公共部门实施标杆管理的时候并没有领会标杆管理的精髓，使得标杆管理等同于目标管理或者一般的学习观摩。尽管在国内一些公共部门也有运用标杆思想改进工作绩效的做法，但是从总体来看，这种学习还没有形成自觉、系统的思维，对标杆管理的理解尚存在很多的误区，公共机构对标杆管理的运用也还很不成熟。有时标杆管理被局限于作为一种评估绩效的市场化工具，有时候标杆管理的应用又流于形式。国内的一些学者认为对公共部门实行标杆管理将大大提升组织的绩效，意识到了标杆管理对公共部门的作用将是巨大的，但尚无这方面的论证性研究。
在我国一些地方税务系统中已经有用标杆管理提高绩效的想法。连云港市地方税务局就认为：标杆管理方法蕴含科学管理规律的深刻内涵，较好地体现了现代知识管理中追求先进优势的本质特性，具有巨大的实效性和广泛的适用性，对促进地税部门先进性教育活动有着一定的启迪意义。他们从美国税务局运用标杆管理的成功经验中看到了自身实施标杆管理的前景。美国国内税务局多年来一直是联邦中质量管理和标杆管理方面的领头羊，它是第一批整体地、系统地实行标杆管理地大型公共部门之一。我国加入世贸组织和西部大开发的不断推进，我国地方税收工作内外部环境发生了巨大深刻的变化，为了适应不断发展的新形势，连云港市地方税务局审时度势，准备运用标杆管理这种管理手段，推动税收工作水平全面提高。在一些地方公共部门甚至已经有标杆管理的做法，例如苏州市与新加坡联手打造的苏州工业园实质上就是运用了标杆管理的做法，以新加坡的工业社区模式为最佳实践的做法，并与之建立了良好的伙伴关系，学习新加坡建设工业社区的经验，学习他们良好的公共治理模式，以提升苏州工业园自身的治理绩效。
由于标杆管理在国内起步较晚，理论和实践都不成熟，标杆管理在我国公共机构要得到有效实施还有一段路要走。
四、我国公共部门实施标杆管理理论和实践上容易出现的问题与误区
在我国，对于准备实施标杆管理的公共部门来说第一件事是要回答这样一个问题：即有没有必要实施标杆管理。这是解决正确的问题的基础。任何准备改进工作绩效的单位都要认真回答实施改进的必要性的问题。对于一个组织尤其是公共性的组织来说，可动用的资源是有限的，而要解决的问题却多如牛毛，它要解决的必定是对组织产生重大影响的问题，否则便会遭到支持者的质疑，使组织陷入不利。我国各级、各个地方的以及不同的公共部门所面临的改进压力不同，能动用的资源也有差别，尤其是经济发达的地区和经济欠发达地区的差异，这些差异决定了该部门是否有必要实施标杆管理以及是否能实施标杆管理。
标杆管理运用得当必将对公共部门的绩效提升起到良好的作用。然而同时我们也不能忽视，即使有必要进行标杆管理而且具备标杆管理条件的公共部门，由于认识上的不足以及实际经验上的缺乏，在运用标杆管理技术时容易陷入一些误区，使得标杆管理达不到提升组织工作绩效的目的。即使在标杆管理技术已经实施了几十年的国家，这样的误区也依然存在。这些误区主要有以下几点：
（一）忽视行政管理的公共性
公共机构在运用标杆管理者中源于工商管理经验的技术时容易陷入这样的误区，即：迫于尽快改善行政效率的压力而一味强调学习标杆对象的高效率、低成本、无缝化运作。尤其是当公共部门决定选择企业为学习对象的时候，过于注重学习工商企业的管理方法与运行程式，容易忽略公共部门自身服务于民的使命，使之淡化其公共目标，最终使实施标杆管理的结果与实施该手段的初衷背离。过度偏重于绩效的效率指标容易使公共机构的标杆管理失去行政管理的公共性。
（二）选择标杆方面的误区
在选择标杆管理的学习对象时，公共部门的眼光容易局限于选择“榜上有名”的组织作为合作与学习的对象，认为要学就向这些名气在外的组织学习经验，错误的以为最佳实践就是业内最好的组织的实践。其实，所谓最佳实践，前提是最适合准备实施标杆管理的公共组织的实践。最佳实践的主体不一定是名气大的组织，而一定是在该公共组织要提升的方面做得最好的最有参考价值的组织。没有任何一个机构能在运作的每一个方面都达到世界一流的水平，没有哪一个机构能使每一个工作程序都完美无缺，寻找标杆伙伴，最重要的是在确定自己要改进的方面的基础上找到最有帮助的做法。
另外，在选择标杆时公共府还容易出现偏重选择企业而忽视公共部门的趋向，认为私营部门更具有可取性。实际上，对于初次进行标杆管理的公共组织来说，与同质性更强的公共部门合作交流其成功的把握会更大。
（三）学习过程中的误区
在公共部门实施标杆管理的过程中比较容易出现的误区主要有：目标确立欠科学；片面理解标杆管理，急功近利，囫囵吞枣而惰于创新；不讲究做事方式，不善于与学习对象建立起盟友关系等等一系列问题。这些都涉及到标杆管理实际操作过程，问题的解决有赖于在对组织情况做深入了解的基础上，形成良好的变革文化，要求进行标杆管理的单位具备良好的行政沟通能力与公关能力。
（四）忽视技术的工具性
“标杆管理它既不是行业访问，也不是炼金术，不能神奇的把你所在的机构的铅变成金”[5]。不管它是作为评估绩效的手段还是作为全面提升绩效的方法，标杆管理都仅仅是一种学习与改进的工具，而还未成为一种方。管理主义潮流带来了管理中运用企业管理手段的新风，然而这些手段、技术各有其局限性。要避免这些误区，顺利地实施行标杆管理，
我国的公共机构就必须时刻记住他们为什么要进行标杆管理，为什么需要确定并引进最佳实践，而不应该完全依赖诸种所谓的方法、步骤。
工具不是万能的，标杆管理也不是万能，但标杆管理全过程中始终贯彻的学习与创新的思想却值得所有的公共部门关注。我国的公共部门应该把握时机，凭借各自的优势，积极向良好的、企业、NGO学习，向国内外的最佳实践学习，与时俱进，开拓进取，构建各具特色的学习型公共组织。
参考文献：
[1]陈振明.科学[M].北京：中国人民大学出版社， 2003
[2] 斯蒂芬.罗宾斯、玛丽.库尔特著 孙健敏、黄卫伟等译.管理学[M] 第7版.中国人民大学出版社, 2005
[3] （美）帕特里夏.基利、史蒂文.梅德林、休.麦克布赖德、劳拉.良迈尔等著.公共部门标杆管理——突破绩效的瓶颈[M].中国人民大学出版社, 2002年
[4] （美）阿里.哈拉契米{Arie Halachmi}主编张梦中.丁煌 等译校 . 业绩与质量测评——问题与经验[M].中山大学出版社, 2003
[5] 廖志德.标杆学习，站在巨人的肩膀上成长[J].海外管理,2005,(4)
[6] 陈振明.当代西方改革与治理中常用的市场化工具[J].公共行政, 2005,(8)
[7]H.George Frederickson . Toward a New Public Administration[M].The Chandler Publishing Company, 1971
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[1]斯蒂芬.罗宾斯：《管理学》，中国人民大学出版社第七版，第235页。
[2]廖志德：《标杆学习，站在巨人的肩膀上成长》，《海外管理》2005年第4期。
[3]陈振明：《当代西方改革与治理中常用的市场化工具〉，《公共行政》2005第8期。
[4]张小玲：《国外绩效评估方法比较研究〉，《公共行政》2005第8期。
[5]帕特里夏.基利等：《公共部门标杆管理：突破绩效的瓶颈》，中国人民大学出版社，第90页。
