ＰＥｌ×ＵＮ ＫＥＴＡＮＧ 执法公开化语填下监督与 内部执法监督的冲突与平衡 ■文／张博李璞 在我国的执法监督体系中， 执法内部监督与监督分 属于不同监督系统，执法内 情利益执法、事实和程序不公正 摆设。 等问题，严重削弱了人们对 机关工作成效的认可度和信任度， 工作饱受社会质疑、非议、 责难和批评，甚至引发一些本不 应该发生的件或负面媒 体效应。近年来，为整顿执 法的内部环境，纠正执法的 不当与误区，惩治执法不公 现象，破解执法规范化运行 机制，机关及其内部执法监 随着信息网络的迅速发展， 监督的触角已经深入到社会 的方方面面，当然也深入到 执法的深层领域，监督从一 个狭窄的角落突围而出，结束了 部监督主要侧重于内部监督权力 的运行，而监督则侧重于公 民监督权利的行使与运用，二者 在社会执法管理的不同层面上各 自发挥着作用。但二者在运行中 由于一些主客观因素的影响，在 执法监督领域存在着既统合又分 立的辩证关系。正确诠释二者的 冲突与平衡的链接因子，给予其 一执法和执法内部监督“一言 堂”的时代，给予大众一个“公 共领域”的监督和评价的平台。 监督如同一把“双刃剑”，基 于“判断是否真理，最好的办法 是思想自由的市场”的认识原理 和“最为健全合理的判断诞生于 正反意见冲突的基础之上”的辩 督部门先后开展了‘三基工程”、“三 项建设”等重大战略性工作，并 定境域的理性假设，对于重建 执法监督的诚信与功效、推进执 法公正化建设具有一定的现实意 义。 一为之付出了艰苦的努力，也取得了 很大的成效。然而，由于受执法 证理念， 在以大众视角和法理评 价执法、推进执法公正的同 功利性和传统守旧执法理念的扰 、问题提出——司法实践 乱、执法不公开、不透明以及执 法过程中的人为因素的影响，使 时，也表达着对执法和内部 监督的不满情绪和非议责难，也 往往因作用明显、效果突出、效 率快速而推动了人们对机关 中社会回应的反差性再现 ∞ ｏ ０ Ｎ 机关作为我国执法主体 得执法规范化建设成效显得非常 体系中一支独特的执法主体，因 其法律主体地位前置、功能突出、 程序先行等原因而在执法工作中 脆弱，加之内部执法监督多 重程序审查而轻实体审查，很多 执法不公正、不公平的问题难以 ３ ＞－ 内部执法监督的期待或焦虑，并 因之成为当前信息化环境下人们 ０ 《 ’ 更显突出，为执法工作作出了巨 大的贡献。但长期以来，机 关在执法主体、执法方式、执法 得到及时发现和有效纠正， 执法内部监督也就被公众质疑为 维权的一个利器而备受青睐。 因此，在同为监督体系的架 Ｚ 《 Ｚ ０ ｏ ０ 机关内部的“保护伞”或“ＱＱ 群”，成为不为人知、不为人理解 的所谓的“迪士尼”性质的内部 构中，监督以其外向型的特 点与执法内部监督在不同的 角度和层面交织着冲突对抗和互 ｌ＿ｒ ，离； 韶 公正等方面的确存在主体不合法、 不作为、乱作为、方式粗暴、人 ０３２ 张博，男，陕西省人民培－／），ｌｌ学校主任科员、讲师、项目主要研究人。 李璞，男，陕西省人民培训学校副校长、副教授、项目负责人。 ＰＥＩ ＸＵＮ ＫＥＴＡＮＧ 补平衡，在一定程度上反映着国 家公共行政权力和公民权利在执 法正义下重新分配与价值聚合。 在执法规范化建设的背景和执法 公开化语境下，正确审视监 的是法律上的公正，即依照公众 认同的法律规范，通过强制性的 法律力量来解决执法中存在的问 题，保障当事人的合法权益，依法 不同诠释者之后的“主体偏见”， 这种差异不是作出诠释和理解的 对象本身所致，⑦而是基于不同的 认知基础和判断原则的“事 件”和“法律事实”的对质。＠这 求得公正。而监督则是最大 可能地借助社会法理、道德情理 督与内部执法监督机制的冲 突，正面回应监督对内 部执法监督机制的影响与推动作 种对质主要表现为执法者与执法 监督者对法律知识与执法规则体 系的运用是否规范公正，以及应 和公众力量，从社会认可度和公 开性上唤起执法的公开性并反映 用，对于重构执法监督机制 不仅是理论上的必要，而且也成 为现实意义上的选择。 二、深层检视——冲突与平 衡的对合与分立 执法公正度，其实质是通过激发 公众内心的价值标准对执法 的一种道德性的情感与评价，借 以批评执法侵权行为，以追求道 德情理观念上的公正。④有观点认 用结果是否会在法理与伦理道德 上得到群体的认同与评价。 基于二者在实践、效率和结 果处理上处于相对分离的立足点 和评价标准，监督与执 法内部监督在执法监督的评判上 常常出现激烈对辩甚或反向对抗， 并在现实司法实践中愈演愈烈。 当前，在机关内部执法 其实，从严格意义上来看， 监督与内部执法监督在 理论上同源、在目的上同向、在本 质上同根，均是基于对执法运行、 为，监督会干扰执法和执法 监督，甚或侵犯、危害司法权。＠ 诚然，对立性普遍存在于任何一 个事物之中，但公平审判在价值 执法结果和执法效力的监督和约 束，以最大程度地彰显法律的公 平与正义，追求科学理性执法和 为民执法的法律价值，体现依法 治国的根本要求。但由于二者在 各自所属领域内的本质属性、权 上并不因表达自由的压力而具有 倾向性。⑨“司法”与“自 监督中，公众由于对执法监 督的作用和具体做法不了解或者 不知情，加之机关内部执法 监督本身的特点和的确存在的体 制机制与职能分工的多头性影响 由”之间的价值平衡与利益考量 都要在“司法公正”的主旨下接受 遴选，并以司法公正为最终的选 择依据。 因此，在执法规范化和 执法公开化的语境下，监督 与机关内部执法监督的价值 是相同的，均是按照法治本身的 精神，强调社会公正价值的真实 体现，二者均统一于“公正”这一 价值目标，其根本出发点和立足 点的价值观是相通的。 但从法理实质上看，二者在 法治公开的环境下所采取的方式、 所追求执法效果的社会认可面和 表达强度上有所偏差。因为“对同 一监督效力和实效等问题，也的确 在一些公众比较关切的事件中存 利归属、形式表象和价值实现方 式又存在着分立对抗，因而在执 在着执法监督效能差等现象，出 现社会的偏见或引发公众不满在 所难免。而监督正是由于其 法监督实践中必然产生原则上的 平衡和现实上的冲突。 （一）监督与执法内 本身传播快捷、效率高效、影响 面广而引发群体感受或者蝴蝶效 应被广泛应用，最终形成所谓的 事实倒逼效果，使得机关的 执法缺陷、执法不公现象被大量 揭露和曝光，从而引发公众对执 部监督机制在立足点和出发点上的 价值统一与法理分离 。１沈家本曾经说过：“一代之 法，不徒在立法善，而在用法之 得其平。”②内部执法监督与 监督在立足点和出发点上， 都是追求执法规范化和执法公正 化，消除执法错位、执法侵权行 法合理与否的质疑和执法信任危 个执法以及执法监督的理论表 机，而波及到执法内部监督则直 接导致监督的社会诚信审查降低 或削弱，出现了“监督出现之 达，在和执法监督主体两者 中会当然性产生两条路径上的竞 争性陈述（ｃｏｍｐｅｔｉｎｇｖｅｒｓｉｏｎｓ）。 这种陈述是基于对原发事实的选 为和执法功利性，最终实现公平 执法、维护正义的良 法治环境。 机关内部执法监督表象追求 是执法规范和公正办案，是从内 部监督的角度进行公正办理的查 处和落实，其价值取向在于追求 初，被权威部门谓之为炒作， 监督变成事实之时，内部监 督便处于尴尬之局”的怪圈，这 一择与架构，展示了与内部执 法监督主体对案件事实不同的叙 现象不能不引起执法监督部门 事方式、角度和原则以及隐藏在 的反思和重视。 ＰＥＩ ＸＵＮ ＫＥＴＡＮＧ （二）监督与执法内 与自我性判断，使执法监督的真实 言：“法律必须被信仰，否则它将 形同虚设。”如何被信仰，怎样才 能被信仰，列宁曾说“我们应该有 一部监督在权利保障与执法互动关系 效能上的统合与分立 性和效率大打折扣，难 肖除公正 与否的嫌疑，也不时发生越权行事、 滥用权力、互相推诿，甚至通过非 真正的法律事实必须在法 治的域境下得以公正的还原和体 现。在现行的执法环境下，无 论是内部执法监督抑或是监 个好的制度。让来时时受 到本国的监督。”因而要实现 法律的公民化和执法为民的真实 正常方式或途径追求监督效果的 情况，导致一些群众多部门投诉、 多渠道上访、常年投诉上访，大大 影响了执法监督的实效性。 性，则必须依靠执法监督的合理 运行方式和执法公开化来解决这 督，都是在追求执法事实的合法合 理解决上的公正最大化。但诚恳 地说，内部执法监督由于属于“闭 我西阁窗、对镜贴花黄”的工作方 据有关部门统 在每年进京上访 的案件中，其中８０％的案件是由于 个现实命题。 在法治语境下的执法监督公 机关的执法问题，可见内部执 法监督的缺失和存在的问题有多么 的严重。 开化的体系中，机关内部执法 监督是为创造公正、公开、公平的 法治环境而对执法权力运行进行 法律效果和公正性评断的深层次 式而呈现出柔陛监督多、刚性监督 少，事后惩戒监督多、事前事中控 防少，抽象行政行为监督多、具体 行政行为监督少，形式监督多、事 与此相比较，监督恰恰 立足于执法及执法监督互动关系 的基础上，发挥监督主体多（各个 阶层），群体认知齐全（各个表达 角度），监督范围广泛（执法主体 各个评价角度），方式灵活多样（各 种方式平台）等执法互动优势，充 的执法活动，其实质是维护和支持 被监督者的正确执法活动。 但内 部监督并非一家之言和自说白话， 必须在公平开放的法律域境下， 同时满足当事人和社会公众的知 情需求，接受有关方面、有关人员 在执法理念、执法法理、执法事实、 实监督少，被动监督多、主动监督 少等“十三多十三少”的弊端。 在 执法规范化工作的推动下，机 关也加强了内部执法监督，实行了 法制、督察、信访、政工、纪检监 察等多头监督机制，但由于内部 各监督主体职责分工不明、轴心不 清，执法权力的关注、运作视角不 分依靠新闻、网络、数字传媒等 平台传播的群体聚合效应，从法 理、伦理和事实理性推理等多视 执法监督真实性等层面的理性的、 坦率的评论，提高行政执法 监督的“法、情、理合一”的社会 效应，并因之成为执法及监 督工作取信于民、消除不公、增强 同，以及相互间的协调配合缺乏等 因素，使内部执法监督网络未能协 调一致、密切配合，未能形成强大 角、多关联的角度，相对比较理 性地回应公众的关切和对执法事 实的看法、判断，使得一些案件 的监督合力，甚至造成执法监督的 交叉地带和“真空地带”，出现对 监督事项相互推诿、扯皮、“漏监、 虚监、不监、难监”等现象。∞这 ∞ 和群众关切的问题得到有力的解 决或者处理，如“孙志刚事件”、“张 金柱事件”、“刘涌案”、“”、 “喝开水死亡”、“做梦死”等一系 列事件最终得到公开性的处理。 因此，在执法互动关系上， 法律使用效能和公众法治信仰的 一把利器。 然而，在司法实践中，执法 不公正、不文明、不严格、不规范 不仅耗费了执法监督资源，而且妨 碍与削减了遏制执法乱象、保障公 民权利的执法监督效能的有效发 现象层出不穷，其背后总是可以从 执法理念上寻觅到深层次原因， 由于种种因素的影响和牵绊，公 内部执法监督也应该秉持此种互 动关系价值，并在此基础上寻求 执法监督的利益最大化和权利保 障的有效性，这也是执法为民、 构建和谐警民关系的一大重要任 务所在。 （三）监督与内部执 。 挥。 安行政执法监督运行多倾向于分 类单权管理和自上而下的监督形 式，内部执法监督往往无法深入 同时，内部执法监督往往陷 Ｚ 《 于局部利益、职业权威等保护需 要，在执法互动和监督互动关系上 呈现“一边倒”现象，仅是通过内 部职责依职权进行监督，执法的互 动层面、互动范围和互动主体的参 ０ 公开，仅限于内部的查错纠偏与内 部反察式修正，尚未形成执法过 程公开与法治进程的良性互 动，“暗箱操作、形式主义、庸俗 行政”等监督不公现象层出不穷， 公众对执法监督以及执法过程的 恤 瓣 嵌 ０３４ 法监督在运行特点和执法公开化上 的并行与偏差 与度不 往往对于公众质疑和个 人、群体诉求呈现出的程式化回应 美国法学家伯尔曼有句名 ＫＦ ＴＡ卜、ｌｆ －ｌＩ Ｉ ＰＥＩ×ＵＮ 胬 Ｉ知情权受到很大的，一定程ｌ （四）监督与内部执ｌ监督权的Ｒ－Ａ，借助监督 内部执法监督是机 的实体内容得以法律的公正阐释， 度上存在着对司法机关抱以 本质上的怀疑而司法机关对 法监督在权力行使上的同途与分离 ｌ的性和公开性，不仅使监督 关依法对本机关各项执法行为自ｌ而且在外观上也百 肖除内部监督的 审处理的一种对内约束管理机 监督的价ｆｉｔ－ｆ￣仰和法律权威。 抱以消极应付的态度， 行 中警”标签，难以根除长久以来 政执法监督变成公众下的“警ｌ我进行规范制约、检查纠正、复 弱势地位和尴尬局面，重建内部 公众对执法惯性、监督不公、权 制，＠实质是一种“以权力制约权ｌ 三、理论性构想——平衡机 利屡遭侵害的现实的极度焦虑，ｌ力”的控权方式。既然是权力行ｌ制的假定预设 难以起到平息公众评论、正确反 使，在法律存在的地方，权力自ｌ “国家一切权力属于人民并受 映公众诉求的功效，而失信于民。 ｌ由行使必然会受到规则的阻碍， 人民的监督”，任何一个科学有效 相比之下，监督是基于 这些规则使掌权者必须受到一定 的权力监督机制，其监督链必须是 公平正义的要求而将有关事实付ｌ行为方式的约束。＠因此，监督权 闭合无缺的，除必须具备权力保 诸于公开，并由不同群体共同建ｌ的行使必须在有约束的机制下和 障性、强制性、制约性外，还必须 立的评判平台，从各个角度追寻ｌ有责任的主体间才能保证其正确 具备外在性、平等性和性。 事实、进行法理评判、揭露ｌ性，“无责任的行政权力势必会出 内部执法监督之所以在法治 执法不公、监督权利保障的一项ｌ现权力主体滥用职权的情况”。 ｌ化的今天被大众所诟病，正是由 公民监督活动。因而它有着ｌ由于机关内部执法监督权是 于执法权力偏重于内部运行而脱 内部执法监督无可比拟的优点，ｌ行政管理权的一个分置权力， 离外部权利的，从而演变成 即监督权行使广泛（言论、新闻ｌ不可能完全于系统之外，ｌ自我行使的“单极优位权”，因而 自由、批评建议、法律监督、网 险低，监督权行使自下而上，监 督过程直接对等等，＠使监督能 且目前大部分与行政管理权 监督权往往屈从或者受控于行政 管理权而无法实现真正意义上的 其监督之社会效能越来越被公众 络评论等各个权力）、监督成本风ｌ相混杂，因此，在权力的抗衡中， 所质疑甚或对其本身也产生了信 任危机。因此，正如有学者所说， 在我国执法监督的现实实践 够真正形成与立法、行政、司法ｌ，导致出现“软监督”或“弹 中，内部执法监督的弱化性并不表 相抗衡的“第四种权力”，＠在一 性监督”的现象，从而削弱了内ｌ现在缺乏监ｔ￣ｔｙ．力，而是表现在缺 定程度上以其公开性的立场规避 部监督应有的现实的威慑力。＠而 乏监督权利的合理应用和运行，因 了内部执法监督的若干弊病，ｌ监督作为“第四种权力”，一ｌ此，建立“科学公开、广泛平等、 杜绝了监督的“一言堂”、“单权眭”ｌ方面遵循权力的控制性，并在控 依法实施”的监督权利运行机制， 等现象，并体现“法不说不明、理ｌ权机制的空间内合理合法规避行 应是平衡监督与执法内 不辨不通”的特质，使得监督成ｌ政管理权的干扰和，另一方 部监督的关键所在。 为开放性、平等性的监督。 ｌ面又以其自主性、广源性、ｌ （一）破除执法内部￣－ｔｌ－的 ０ 因此，机关ｒａ部监督要 性的特点，充分发挥其自由监督ｌ“，ｉｔ．ｉｉ－权力”高位观念，还“监督权 ｏ ∞ ▲ 想从根本上改变其自身存在的运ｌ权利，借助平等对话机制来理性ｌ利”平常之义 行弊端和窘境，并取得的理 地监督执法过程，形成与执法监ｌ 监督实质上是公民监督 卅 婢 解和认同（即公众情感认同和道ｌ督不同的价值评判或者完全对立ｌ权利的具体应用，而不是一种权力 ｜１ 德法理回应），则只有在执法公开 的环境下，取消对执法不公开的 的监督事实，并在某种程度上推 动内部监督的重新审视，并达成 设置，因此，其在法律范围内的自 由行使是不受行政权力的干预和 ０ Ｚ ０ 》 再偿性保护和消极辩白，消解以ｌ社会信赖，从而体现“司法因民众ｌ的，这较之内部执法监督具 Ｚ “执法保护”和“执法权威”为籍ｌ的信赖而生存”的法治本意。＠因ｌ有极大的公众参与性和公平性。 ＩＺＩ而人为隔离出神秘主义，从而 此，在权力分置上，对于内部执 监督本身不产生制约性，但当 ＜ 使执法监督取得法治意义上的胜ｌ法监督而言，并不是一个自成封闭ｌ内部监督的权力运行出现有悖法 ０８５ 禾Ｉ１ １的系统．在法权的率间里并不排斥 治精神和道德情理时，其则具有 ＰＥＩ ＸＵＮ ＫＥＴＡＮＧ 了公众的反恩眭情绪，对内部监督 以在短时间内以简单的程序将公 监督这一外部机制的相互推动和 产生了执法监督虚化带来的威慑 众的个人诉求直接聚合为社会的共 促进作用，借鉴合议制形式和人民 力，＠这种威慑力并不在于干扰司 同建议或意见，并引起监督决策 陪审制形式，开通两项渠道：一 法，而在于推动内部执法监督必须 层面的思考和反省，从而推动内部 是建立公众依法质询、听证旁听、 充分发挥监督效能，归还一个公正、 执法监督机制单向垂直地快速运 评价反馈等公众执法参与平 公开的执法过程及监督事实。因 行，避免监督权因一些人为干扰因 台，充分发挥内部监督系统能发 此，从此种意义上来看，监 素而踯躅不前，保证内部监督的 挥积极性、主动性和创造性的功 督不是对抗司法权威，而是维护 性、公正性与权威性。 能，切实解决执法监督上的难题； 内部监督的本来面目，推动内部监 （三）引入反偿机制，在 二是开通并广泛利用大众媒体、 督权利而非权力的规范正常行使。 执法内部监督中架构自下而上 网络信息平台等监督形式，架 （二）改变内部执法监督的居 的的外部监督评判平台 构内部执法监督的反偿 高临下式的单权运行机制，以执法 如前所述，鉴于执法监 机制，平息“公众掮客”的对抗性 监督公开化立场保持内部执法 督存在的机制和上的掣肘， 煽动和公众对执法及执法监督不 监督和监督的平行与同步 在目前执法监督双重领导体 公开、不公正的焦虑，使监督客体 在内部执法监督中，监 系中，单靠内部监督主体采用明确 切实处于监督主体的监督之下且监 督权往往受制于监督系统的层次 划分各种监督机制的功能和责任、 督活动不受客体的制约和干扰，以 性划分和不同层次监督机制的职 增强监督系统的总体功能与合力 保证监督主体监督行为的有效性 责权限界定，受制于“长官意志” 是难以实现监督公正的明显成效 与监督结果真实性，这不失为当前 和“庸俗行政”的干扰，监督的时 的。在信息化警务１ｔ－￣Ｔ，执 扭转执法监督困惑的一种现实可 效和实效往往大打折扣，民众的 法及执法监督的规范化和公开化， 行性举措。回 诉求长时间难以上达下复和给予 还须依靠公众的参与，才能 （本文获“理论及软 客观评判，导致民怨生愤甚或酿 取得实质性的改革和进步。因此， 科学研究计划项目”资助，项目名称： 成上访、缠访或事故。在执法公 在当前执法内部监督难以化 “机关内部执法监督机制研究”， 开化语境下，这一困扰将不复存在， 解机制、上的矛盾而有效发 项目编号：２０１２ＬＬＹＪＳＸＳＴ０７３） 因为监督本身的时效性相比之 挥监督功效的情势下，重视加强 下具有及时性和简捷性特点，＠可 和利用内部执法监督与 （编辑：卢建义） 注释： ①刘雪飘新闻媒体监督理论研究——从行政监督的角度．吉林大学硕士学位论文，２００４：６． ②沈家本．法学思想研究．法律出版社．１９９０：３２１． ⑧缪文升．正当程序：实现执法与媒体监督互动的机制．福建高等专科学校学报，２００７．６：４． ∞ （垒）戴榆．浅析媒体监督与司法的价值冲突．青年科学，２００９．９：３５． ｏ ⑤张志铭：传媒与司法的关系．中外法学，２０００．１． ｘｌ＂ ⑥⑥许浩．论监督对司法的冲突．湖南科技学院学报，２００８．１０：１４８—１４９． ０ ⑦谢晖陈金钊．法律：诠释与应用．上海译文出版社，２００２：６２． ］ ⑨孙聚高．行制监督存在的问题及对策．行政与法，２０００．６：４７． ＞－ ⑩曾维涛．完善我国行政监督的几点思考．江西财经大学学报，２００６．５：７６． ０ 《 ⑩殷炳华．对执法监督的价值分析和现状考察．森林，２０１０．１：４３． 林水湖陈建煌．论机关内部执法监督制度的完善．福建高等专科学校学报，２００３．５：３６—３７ Ｚ 《 ⑩鞠旭远刘雪屏．论工作中公平正义理念的树认．山东学院学报，２００６．６． ０ ⑩孙运利．行政执法监督制度研究．山东学院学报，２００８．３：９６． Ｚ ０ ⑥宁立成．公民监督权的社会价值．理论月刊，２００７．３：７３． ０ ⑩甄树青．论表达自由．中国社会科学文献出版社．２０００：１８０． 粗 ⑥章昌志．内部法律监督论．行政与法，２００４．１１：２６． 棼 ⑩【美】博登海默．法理学——法哲学及其方法．北京华厦出版社，１９８７：３４２－－３４３． 壬Ｍ ⑩郑传坤青维富．行政执法责任制理论与实践及其对策．中国法制出版社，２００３：３４． ⑩谢山河．论完善机关内部执法监督机制．江西专科学校学报。２００５．１：９６—９７． ０３６ ＠卢鹏．论网络监督与司法冲突的平衡．经济与法，２０１０．１：３９—４０． ＠缪爱社．略论监督．中国政治（复印资料），１９９７．１１：５４． ＠叶战备．权力制约视角下的监督．南京师范大学博士学位论文，２００６：１８．
